35 000 communes : rationaliser sans effacer les identités

Trente-quatre mille huit cent soixante-quinze communes au 1ᵉʳ janvier 2025, soit à peu près un tiers de toutes les communes de l'Union européenne pour un pays qui représente environ un septième de sa population. Le chiffre est connu, il est répété à chaque débat sur la décentralisation, et il bouge lentement : soixante communes de moins que l'année précédente, principalement par créations de communes nouvelles.

On le défend au nom de la proximité, de l'histoire et de l'attachement des habitants à leur village. Ces arguments sont réels : le maire d'une commune de six cents habitants est souvent le dernier service public accessible sans rendez-vous, et sa connaissance du territoire ne se remplace pas par une plateforme téléphonique. Ils ne suffisent pourtant pas à justifier que des communes voisines exercent séparément des missions identiques.

Ce que coûte la séparation

Chaque commune suppose un conseil municipal, un exécutif, un budget, une comptabilité, des marchés publics, des obligations réglementaires croissantes, et des fonctions support qu'aucune structure de cette taille n'exerce à plein temps. Deux communes de huit cents habitants séparées par trois kilomètres additionnent deux fois ces charges pour desservir un seul bassin de vie.

L'intercommunalité devait résoudre cela. Elle l'a fait en partie, mais en ajoutant un étage plutôt qu'en en supprimant un : la commune subsiste, l'intercommunalité s'ajoute, les compétences se répartissent selon des schémas que les habitants ne maîtrisent pas. Quand une route est mal entretenue, l'habitant ne sait généralement plus qui appeler — et c'est souvent le maire qui prend, alors que la compétence lui a échappé depuis dix ans.

L'obstacle est humain avant d'être technique

Il faut le dire franchement : fusionner, c'est réduire le nombre de sièges, d'adjoints, de présidences. On demande à des élus de voter une réforme qui supprime en partie leur propre fonction. Ce conflit d'intérêts structurel est probablement l'un des principaux facteurs de l'immobilisme — mais il n'est pas le seul, et il serait commode de s'en contenter.

Le dispositif des communes nouvelles montre pourtant que ce n'est pas insurmontable. Là où des maires ont pris le risque, la commune fusionnée a conservé des mairies déléguées, des conseils de proximité, les noms des anciens villages sur les panneaux, et a mutualisé ce qui pouvait l'être : services techniques, marchés, informatique, instruction des autorisations d'urbanisme. Le clocher est resté ; le doublon administratif a disparu.

Des critères objectifs, pas une carte imposée

Ce qui manque aujourd'hui, ce n'est pas la volonté d'une administration centrale : c'est une méthode publique et discutable. Quatre critères permettraient d'ouvrir le débat commune par commune : la cohérence géographique réelle, mesurée par les déplacements domicile-travail plutôt que par les limites héritées de 1790 ; la taille démographique ; le bassin de vie effectif, celui où l'on scolarise, se soigne et fait ses courses ; et la comparaison des coûts administratifs par habitant entre structures comparables.

Publier ces éléments changerait la nature de la conversation. La donnée existe pour partie — la DGCL publie chaque année les structures territoriales et les comptes des collectivités — mais elle n'est pas mise en regard, commune par commune, sous une forme qu'un habitant puisse lire. Faute de quoi le débat se replie sur l'identité, qui est le seul terrain où chacun dispose d'arguments.

L'objection : la fusion ne fait pas les économies qu'on lui prête

C'est le contre-argument le plus solide, et il ne vient pas des seuls élus menacés.

Fusionner deux communes ne supprime ni les routes à entretenir, ni les écoles à chauffer, ni les habitants à servir : cela supprime des sièges et quelques fonctions support, dont le coût est faible rapporté au budget total. Les économies constatées dans les communes nouvelles se révèlent souvent modestes, parfois nulles les premières années, car la fusion s'accompagne d'un alignement des services et des régimes indemnitaires « par le haut » — on ne réduit pas les prestations du bourg le mieux doté pour les ramener au niveau de l'autre.

Le second volet de l'objection est politique. Le maire est, avec le conseil municipal, la seule institution à conserver une confiance majoritaire dans le pays. Le nombre élevé de communes n'est pas seulement un coût administratif : c'est aussi un réseau d'un demi-million d'élus de proximité, largement bénévoles, qui absorbent une part considérable de la demande sociale. Réduire ce maillage au nom de la rationalité, c'est retirer un amortisseur là où il fonctionne encore.

Ce que cette objection démontre, c'est que la fusion ne doit pas être vendue comme une économie budgétaire — un argument qui résiste mal aux chiffres. Ce qu'elle ne démontre pas, c'est qu'il faille maintenir des structures séparées pour instruire deux fois les mêmes autorisations d'urbanisme. La bonne échelle n'est probablement pas celle du conseil municipal, qu'il faut préserver, mais celle des fonctions techniques, qu'il faut mutualiser — ce qui est un objectif nettement moins spectaculaire, et nettement plus atteignable.

Le statu quo n'est pas neutre

C'est l'argument que l'on oublie le plus souvent. Ne rien faire n'est pas une position d'équilibre : c'est un choix qui a un coût, supporté par l'ensemble des contribuables, et qui se paie en services dégradés là où les moyens manquent.

La démocratie locale ne se mesure pas au nombre de structures qu'elle entretient, mais à la qualité des décisions prises, à la clarté des responsabilités et au bon usage de l'argent public. Un habitant se moque de savoir quelle collectivité entretient sa route. Il veut qu'elle soit entretenue, et savoir à qui s'adresser quand elle ne l'est pas.