Construire grâce aux subventions, puis découvrir qu'on ne peut pas entretenir

Il existe dans beaucoup de territoires un bâtiment dont tout le monde connaît l'histoire : inauguré avec fierté, financé à soixante-dix ou quatre-vingts pour cent par des subventions croisées, et aujourd'hui ouvert quelques heures par semaine faute de moyens pour le faire vivre. Salle culturelle sans programmation, complexe sportif au chauffage coupé, médiathèque aux horaires réduits.

Personne n'a fauté. C'est la mécanique du financement public qui produit ce résultat.

L'asymétrie qui fausse la décision

Les dispositifs de subvention portent presque exclusivement sur l'investissement. L'État, la région, le département et les fonds européens cofinancent volontiers la construction ; aucun ne prend en charge le fonctionnement qui suivra.

Pour une collectivité, l'arithmétique de court terme est donc imparable : un projet à trois millions d'euros dont elle ne finance que six cent mille paraît accessible, alors qu'un projet plus modeste entièrement à sa charge ne le serait pas. Le dispositif oriente la décision vers le plus grand, le plus visible, le plus subventionnable — pas nécessairement vers le plus utile.

Puis arrive l'exploitation : entretien, énergie, personnel, assurance, maintenance des équipements techniques, mise aux normes périodique. Ces charges reviennent chaque année, elles ne sont subventionnées par personne, et elles s'ajoutent à un budget de fonctionnement déjà contraint. Vient alors le moment où il faut choisir entre chauffer la salle et payer les agents.

La question qu'on ne pose pas assez tôt

Une réforme simple corrigerait une partie du problème : rendre obligatoire, pour tout projet d'investissement dépassant un certain seuil, la publication d'un coût complet avant décision.

Ce document tiendrait en une page : coût de construction, charges annuelles d'exploitation estimées, ressources prévues pour les couvrir, coût cumulé sur vingt ans, et hypothèses de fréquentation. Il serait présenté au conseil délibérant et rendu public avec le dossier de demande de subvention.

Rien de tout cela n'est difficile à produire — les bureaux d'études le font déjà pour les maîtres d'ouvrage qui le demandent. Ce qui manque, c'est l'obligation, donc le débat contradictoire qui en découlerait.

L'effet attendu n'est pas de bloquer les projets

Il est de les choisir mieux. Face à un coût complet affiché, un conseil municipal peut décider de réduire la voilure, de mutualiser l'équipement avec les communes voisines, de le programmer plus tard ou de renoncer. Il peut aussi décider de le faire quand même, en connaissance de cause, parce que le service rendu le justifie : c'est une décision politique parfaitement légitime, à condition qu'elle soit éclairée.

Les financeurs y gagneraient aussi. Une subvention qui aboutit à un équipement sous-utilisé est de l'argent public mal employé, et les organismes qui les attribuent n'ont aujourd'hui presque aucune visibilité sur le devenir de ce qu'ils ont financé.

L'objection : le subventionnement de l'investissement n'est pas une erreur de conception

Ce partage — l'investissement cofinancé, le fonctionnement laissé à la collectivité — n'est pas un oubli du législateur. Il répond à trois raisons qu'il faut exposer avant de le critiquer.

La première est constitutionnelle : subventionner durablement le fonctionnement d'une commune reviendrait à la placer sous tutelle financière de celui qui paie, ce que le principe de libre administration interdit. Une aide à l'investissement est ponctuelle ; une aide au fonctionnement crée une dépendance permanente et donne au financeur un droit de regard sur les choix quotidiens.

La deuxième est budgétaire : un engagement de fonctionnement est perpétuel. Un financeur qui s'y engage grève ses propres exercices futurs sans terme, alors qu'une subvention d'investissement se solde.

La troisième est plus prosaïque : les dotations générales de fonctionnement existent précisément pour cela. Le problème n'est donc pas l'absence de financement du fonctionnement, mais son érosion relative — ce qui est un autre débat, et un débat sur les montants plutôt que sur les mécanismes.

Cette objection déplace la critique sans l'annuler. Ce que le chapitre reproche n'est pas que le fonctionnement ne soit pas subventionné : c'est qu'il ne soit pas chiffré au moment où l'on décide. Un coût complet publié avant délibération ne demande à personne de financer l'exploitation ; il demande seulement que celui qui s'engage sache à quoi il s'engage.

Ce que la culture du ruban révèle

Construire se voit, s'inaugure, se photographie et se raconte en fin de mandat. Entretenir ne se voit pas ; on ne coupe pas de ruban pour la réfection d'une toiture ou pour cinq années d'entretien régulier d'un gymnase.

Cette asymétrie symbolique pèse sur les arbitrages autant que les règles de financement. Elle explique qu'on continue de bâtir pendant que le patrimoine existant se dégrade — écoles, ponts, réseaux d'eau, bâtiments administratifs — jusqu'à ce que la remise à niveau coûte plus cher que la construction initiale.

Une réserve s'impose sur le seuil. Fixé trop bas, il transforme la mesure en formalité de plus pour des communes qui n'ont pas de service technique, et il produira des documents remplis par le bureau d'études qui vend le projet — c'est-à-dire l'inverse de l'effet recherché. Fixé au bon niveau, avec un modèle type fourni par l'État et une estimation contradictoire au-delà d'un certain montant, il pèse sur les projets qui engagent réellement l'avenir d'un budget.

Un projet public ne devrait jamais être jugé sur son coût d'entrée. Il devrait l'être sur ce qu'il coûtera et sur ce qu'il servira pendant toute sa vie utile.